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寧左勿右?臺灣開放陸生返臺政策“急轉彎”
華夏經緯網   2020-08-10 13:45:31   
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    作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

    臺“教育部”于8月5日發函至各大學,表示自5日起開放所有境外“在學學位生”返臺就學,正當各政黨及大學、輿論表示肯定之際,當日傍晚該政策又急轉彎,教育部官員以“因為兩岸事務主管機關要求再審慎評估”,此次開放“在學學位生”不包含陸生。對照先前7月22日開放其他國家或地區“應屆畢業生”入境,此次再發文給各大學公文表明“開放19個國家/地區以外之境外生在學學位生來臺就學”,從涵蓋陸生“在學學位生”,到最后緊急收回公文,直指政策轉彎是因為兩岸事務主管機關要求重新評估。

    此開放陸生返臺就讀政策朝令夕改,瞬間回歸原點的急轉彎,不僅損及政府機關行政權威;也凸顯對陸生返臺就學的差別性做法。8月6日陸委會主委陳明通在立法院表示,陸配子女、陸生入境的開放時間點,皆要提報“國境管理會議”處理;然“教育部”并未體察最新疫情、未將陸生入境案提報該會討論,即對外宣布松綁。臺“教育部長”潘文忠則表示,這次決議是兩岸事務主管機關認為要審慎,“教育部”尊重這樣的建議。

   值得關注是,面對此波新冠疫情漫延,陸委會從當初推動陸配子女返臺的“促進者”,卻最后政策發夾彎“一日三改”;現則在開放陸生“在學學位生”返臺政策上,成為“煞車者”,足見兩岸僵局在當前敵對下短期內尚難以解開。

   首先,開放陸生“在學學位生”政策急轉彎,以重挫政府形象及威望追回公文方式,顯示決策草率,但卻回歸傳統保守路線。根據著名公共政策學者林柏倫(Charles Lindblom)所提出決策漸進模式的觀點,決策并非是完全理性行為,而是承襲以往傳統,并對環境做出微小的調整而已 ;大幅度改變的決策甚少,決策者大多受以往的決策與決策環境的限制,難以痢疾突破。此次開放陸生返臺政策急轉彎,看似背離政策漸進主義模式,其實符合“歷史路徑依賴途徑”。對待陸生政策仍持保守、片面的單邊行動,以區隔化兩岸與國際的政策行動。

   此次追回開放陸生返臺就學的公文事件,與今年2月初疫情嚴重時針對陸配子女來臺政策 “一日三變”累同。本來陸配子女若無籍貫,不得申請來臺,但陸委會基于家庭團聚及人道考慮,于2月11日宣布 “持長期居留證或長期探親的國人陸配、中國大陸子女,準予入境”,后因民意反對聲浪,又宣布只有符合“在中國無人照顧”及“未成年”兩個條件始能入境,且要項目申請。本案于11日深夜緊急發布,另增加“父母雙親都在臺灣”的條件,但最后防疫指揮中心宣布一切取消。顯然,先前陸委會的開放政策因較為激進反中民意反彈而撤回,此次“教育部”公文收回又宣稱兩岸主管事務機關要求重新評估,顯然這與“寧左勿右”決策模式有關,回歸保守、封閉的漸進主義決策模式。

   其次,從官僚議價模式來看,各部門機構充滿本位主義及部門利益,紛雜利益沖突致使決策并非呈現完全理性決策模式。根據國際關系學者艾里遜(Graham Allison)觀點,政府機構參與決策的過程,其所考慮的不僅是政策本身利益而已,尚包括機構本身的立場和利益。政策制定過程并非呈現理性化原則,各官僚機構議價的過程比理性的決策分析,更貼切現實決策情境。而伴隨新冠疫情爆發,強化了臺灣社會自2019年后不斷激化“反中”政治氛圍。

   臺灣的防疫指揮中心設定以“臺灣民眾優先”為原則,將病毒有效性阻絕于境外,以暫禁陸配及其子女來臺為前提,藉此降低“防疫風險”,這從人權與人道角度思考則有待商榷。兩岸政策是陸委會主管事務,兩岸事務處理系依據《兩岸人民關系條例》實施,為因應陸配子女來臺事宜,陸委會一天之內三次政策修正,最后政策竟遭“衛福部”撤回,不僅重創民進黨政府形象與威望,也導致外界批判違反人權及人道主義,也讓陸配子女無所適從,徒增政黨爭論及社會紛爭。

   從這兩次政策發夾灣事件顯示,民進黨當局在政策決定之前,應強化跨部會間橫向聯系溝通與協調。若事先已對政策進行充分溝通與協調,當不至于發生陸委會“一日三改”,陸配子女返臺條件;及“教育部”“一日發兩文”要求,排除陸生“在學學位生”返臺的差別性措施。

   最后,此次開放陸生“在學學位生”返臺后又限制,各部門機構有其本位主義思維!敖逃俊北硎揪惩馍蹬_政策,皆經過“行政院”跨部會協調會議討論,開放名單是依據疫情指揮中心最新發布“各國感染風險級別”所列的國家、地區。經指揮中心同意,再由“教育部”據以執行,優先開放“低風險”和“中低風險”的國家、地區的應屆畢業生、學位生來臺。換言之,若大陸地區屬于“低風險”和“中低風險”地區,開放應無問題;如此,與其他國家或地區相較,并無被歧視或不公平對待。倘若大陸地區屬于“高風險區”,自當被列入管制。問題是大陸對疫情的管控已取得一定成效,比大陸地區更具高風險地區得以開放境外生來臺;而疫情相對低大陸卻無法解禁,此種差別性處置方式頗值商榷。

   但陸委會則宣稱陸生不得返臺就學,此系源自陸方阻擾陸生返臺就學的個案,設置人為政治障礙,疫情似乎并非最重要因素,而是陸方設置障礙。但“行政院長”蘇貞昌卻又指出,政府機關做事有其原則,最高目的在于保證臺灣民眾健康,政府一體做出的就是要保護民眾健康的決定,如此限制陸生來臺又是基于民眾健康維護。陸委會則批評陸方設置障礙措施,包括陸生申請來臺證件“大通證”簽注遭受刁難。這種說法系將政策轉彎之變量,歸責于大陸。至于疫情中心表示,對境外生入境保持開放態度,至于要開放那些區域或年級別,屬于教育部權責;指揮中心僅只是負責考慮檢疫量能。

   若上述報導屬實,從開放再到限制陸生返臺政策發生重大轉變,其主導權不在于“教育部”也不在于疫情指揮中心,而在陸委會針對兩岸關系或事務發展考慮所進行限制性政策措施。陸委會在此次官僚議價決策模式中,其政策考慮則受漸進主義模式、歷史路徑依賴所決定。

   進一步言之,由于先前陸委會力主基于人道主義及關懷,因應陸配子女來臺事宜,一天之內三次政策修正,最后政策拍板竟遭“衛福部”撤回,這重創其部門形象與威望,而當時產生政策大轉折的因素在于臺灣社會彌漫一股“反中”政治勢力、路線飆漲。此次陸委會在“教育部”公文送達各大學前后不一致中,扮演“踩煞車”角色,所提為大陸設置政治障礙。從上述事件風波分析,這不僅顯示官方機構間受本位主義、部門利益影響,而欠缺溝通協調,進而損害政策聲稱及行政行為一致性;同時也凸顯新冠疫情下,民進黨當局的兩岸政策受到“反中路線”掣肘,而采取“寧左勿右”之保守政策立場。

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責任編輯:黃楊

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